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中國PPP改革進入深水區 在兩個領域“強制”試點PPP

推行政府和社會資本合作(PPP)改革作為在公共服務領域貫徹落實全面深化改革決定的一項具體改革措施,在全面深化改革初期具有很強的牽引性和重要的現實意義。回首2016年,中國PPP改革收獲頗豐。

PPP改革作為一項重要的供給側結構性改革措施,正在發揮積極的牽引作用。從2014年至今,PPP改革走過了3年的道路,在2017年到來之際,《中國經濟周刊》和讀者們盤點回顧2016年PPP圈中大事。

20部委聯動,財政部第三批516個示范項目推出

用“千呼萬喚始出來”來形容第三批示范項目的出爐過程毫不夸張。

2016年10月11日,財政部等20部委發布《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》(下稱《通知》)。《通知》顯示,經有關省、自治區、直轄市、計劃單列市和部委推薦及專家評審,現確定北京市首都地區環線高速公路(通州—大興段)等516個項目作為第三批PPP示范項目,計劃總投資金額11708億元。

經過3年實踐,從2014年開始財政部已累計發布三批共745個示范項目,總投資約1.97萬億元,涉及全國34個省市,覆蓋19個領域。

截至2016年10月底,有331個示范項目已經落地進入執行階段,投資額7674億元。其中,第一批示范項目19個,落地率79.2%;第二批示范項目113個,落地率58.2%;第三批示范項目199個,落地率38.8%。示范項目在“資金荒”和“資產荒”之間架起互通的橋梁,解決了PPP項目融資難、融資貴、融資期限錯配等問題。

2016年12月9日,財政部副部長、財政部PPP工作領導小組組長史耀斌在全國財政系統PPP工作推進會暨示范項目督導會(下稱“督導會”)上表示,三批示范項目涉及幾乎所有公共服務領域。對示范項目實施跟蹤指導、對口聯系、動態調整機制,持續對示范項目實行嵌入式、全流程管理,確保示范項目規范實施,真正成為經得起考驗的“樣板”和“標桿”。

財政部PPP中心主任焦小平在第十六屆中國經濟論壇上表示,示范項目已成為衡量國家PPP改革政策成效和各地推進PPP改革力度的一個重要標尺。加強示范項目案例總結,對進一步科學規范推進PPP改革具有很強的指導意義。

值得說明的是,此次第三批示范項目申報明確要求各省份申報項目數上限為50個,共有13個省份滿額申報,一定程度上表明,前兩批項目的示范效果初顯,PPP模式已經得到越來越廣泛的關注與運用。

經過嚴格的封閉評審,共有516個示范項目脫穎而出,占全部申報項目的44%,投資總額逾1.17萬億元。相較于第二批示范項目,項目數量翻番,投資額增加逾八成。

提升公共服務質量

在兩個領域“強制”試點PPP

為提升公共服務供給質量和效率,鞏固和增強經濟持續增長動力,財政部要求大力踐行公共服務領域供給側結構性改革,進一步加大PPP模式推廣應用力度。

2016年10月11日,財政部發布《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(下稱《通知》),PPP模式推廣應用力度將進一步加大,在中央財政給予支持的公共服務領域,可根據行業特點和成熟度,探索開展兩個“強制”試點。

《通知》中明確,在垃圾處理、污水處理等公共服務領域,項目一般有現金流,市場化程度較高,PPP模式運用較為廣泛,操作相對成熟,各地新建項目要“強制”應用PPP模式,中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助。

在其他中央財政給予支持的公共服務領域,對于有現金流、具備運營條件的項目,要“強制”實施PPP模式識別論證,鼓勵嘗試運用PPP模式,注重項目運營,提高公共服務質量。

財政部副部長史耀斌在2016年12月9日的督導會上指出,在確定的污水處理、垃圾處理領域,要堅定推行PPP模式強制應用試點工作,力爭新建項目100%采用PPP模式,成熟一類、推進一類,邊試點邊規范,邊總結邊完善。

改革進入深水區,積極推動立法

在督導會上,史耀斌在肯定3年改革工作的同時,也毫不避諱地指出了問題和挑戰。包括一些項目假借PPP搞變相融資;一些地方的思維仍然停留在融資搞建設上,打著PPP的旗號采取政府承擔兜底責任的形式,政府回購、明股實債、固定回報等變相融資問題較為突出;部分項目缺乏運營和績效考核,實質上是拉長版BT。這些做法既產生一定的擠出效應,影響PPP模式的規范推廣,也增加了地方政府債務風險隱患。

目前,基礎性的PPP制度框架已經建立,但在法律保障上還需要進一步提升。據了解,反映比較多的問題,一是法律保障待加強。由于缺乏專門立法,PPP項目各個環節如何適用現行法律不盡清晰,相關各方利益難以順利通過法律途徑得到明確保障,社會資本對PPP政策的穩定性和項目長期運營心存顧慮。

在PPP改革進入深水區之際,也面臨著一些亟待解決的“瓶頸”問題,立法問題顯得尤為重要。史耀斌表示,在推動立法方面,在對國際立法經驗及國內實踐深入研究基礎上,財政部起草了法律草案,并向相關方面充分闡述觀點,目前正按照國務院要求,積極配合法制辦制定PPP條例。

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